Stellungnahme zur Änderung der ÖPNV-Organisation in NRW

Das NRW-Verkehrsministerium hört zu seinem Entwurf für die Änderung des ÖPNV-Gesetzes frühzeitig die Fachverbände an. Auch der VCD hat eine Stellungnahme abgegeben. Es geht vor allem um eine neue Institution, die in NRW für den Eisenbahnverkehr statt der drei regionalen Zweckverbände zuständig sein soll. Es gibt dazu viel Diskussion und Kritik, u.a. von den betroffenen Zweckverbänden: https://wir.gorheinland.com/medienportal/aktuelles/detailseite/strukturreform-fuer-den-nrw-nahverkehr-gorheinland-avv-und-vrs-haben-grundsaetzliche-bedenken/.

Die Stellungnahme des VCD als PDF.

Links zum Gesetzentwurf und zur Diskussion um das Gesetz am Ende der Seite.

Zusammenfassung der VCD-Stellungnahme in Stichpunkten:

• Gemeinsame Strukturen im SPNV sind positiv, es sollte aber nicht mehr umorganisiert werden als unbedingt nötig. Was ist für Fahrgastfreundlichkeit die beste Lösung?
• Die direkte Beteiligung der Nutzer(innen) ist wichtig.
• Zur Organisation: Finanzielle (Mit-)Verantwortung des Landes, kommunale Selbstverwaltung, regionale Anbindung der SPNV-Organisation;
• Zum Inhalt: Weniger Detailregelungen, echte Verschlankung, mehr ÖPNV-Offensive, gute Verknüpfung Bahn / lokaler ÖPNV;
• Hochwertiger ÖPNV im ganzen Land als eigentliches Ziel im Blick: Garantieangebot u. Mobilitäts-Garantie, Verlässlichkeit, Information, Usability, Komfort beim Fahren und Warten.

• Gesamttext

Der Verkehrsclub Deutschland (VCD) LV NRW bedankt sich für die Gelegenheit zur Stellungnahme und möchte als Fahrgastverband vor allem die Sicht von Fahrgästen in die Diskussion um das ÖPNV-Gesetz und die künftige Struktur der SPNV-Aufgabenträgerschaft einbringen. 

Wir haben allerdings wenig Einblick in die internen Entscheidungsprozesse etwa bei Verkehrsverträgen und Groß-Beschaffungen und deren Probleme. Der VCD NRW hält die bisherige SPNV-Struktur in NRW mit den drei recht großen SPNV-Aufgabenträgern plus landesweiten Kompetenzzentren schon für recht leistungsfähig. Mit dem landesweiten Zielnetz, dem Landestarif eezy, der vorbildlichen Koordination der Baustellenkommunikation für NRW und gemeinsamen Ausschreibungen ist bereits einiges an Gemeinsamkeit erreicht. 
Wir können aber auch die Zielsetzung der Landesregierung verstehen, Entscheidungsprozesse zu verschlanken und zu vereinigen. Pro Bahn NRW erinnert in einem Positionspapier vom März 2025 (s. Link-Liste) an frühere Hemmnisse und Konflikte im SPNV: Komplizierte Zuständigkeiten etwa beim Hellweg-Netz, Konflikt zwischen VRR und Westfalen um die tarifliche Einbeziehung des Fernverkehrs auf der Ruhr-Sieg-Strecke.

Kernfrage für den VCD ist, wie im Zusammenspiel von Land und Kommunen SPNV und ÖSPV kundenorientiert und leistungsfähig organisiert und zukunftsfähig geregelt werden können. 

Aus Fahrgastsicht sind etwa der Wegfall von Tarifgrenzen, kompatible Grundtakte, einheitliche 1.-Klasse-Regelungen und gleiche Bahnsteighöhen für eine durchgängige Barrierefreiheit im Land relevante Qualitätsfaktoren. Aber Deutschlandticket und eezy-Tarif entschärfen bereits Tarifgrenzen erheblich, eine Grenze zwischen 20- und 30-Minuten-Grundtakt im SPNV liegt bisher innerhalb des VRR, Bahnsteighöhen sind ein schwieriges „Jahrhundertthema“. Der SPNV profitiert von einheitlichen Grund-Strukturen, muss aber eng mit lokalen Aufgabenträgern zusammenwirken.

Konkret zum Gesetzentwurf

Die wesentlichen Punkte des 10. Änderungsgesetzes zum ÖPNV-Gesetz NRW sind: 

• Eine neue AöR (Arbeitstitel Schiene.NRW, besser wäre vielleicht Bahn.NRW) für den Eisenbahnverkehr (SPNV) und optional für Schnellbusverkehre soll eingerichtet werden, durch die drei SPNV-Zweckverbände (ZV) besetzt und kommunal verantwortet.
• Die bisherigen 3 Zweckverbände bleiben für den kommunalen ÖPNV und Verbund-Tarife erhalten, die zusätzlichen Alt-ZV (in Westfalen) werden nicht mehr beteiligt.
• Das SPNV-Grundangebot wird erweitert und genauer definiert, wie bisher vom Land festgelegt.
• Pauschale Fördertitel werden genauer zugeordnet und z.T. erhöht, das Land übernimmt keine eigene Finanzverantwortung. Das D-Ticket wird formal geregelt.

Zur neuen Struktur

Betrifft eine gewünschte Vereinheitlichung nur wenige Grundsatzthemen und eher seltene verbundübergreifende Ausschreibungen, oder auch das operative Geschäft? Wie werden regionale Interessen und Kompetenzen ausreichend beteiligt? Bringt eine neue Struktur wesentliche Verbesserungen für die Fahrgäste? Am Ende sind es diese Fragen, die das Ob und Wie der künftigen Organisation bestimmen sollen. Unklar ist im Übrigen, wie die kommunalen Wahlergebnisse im neuen kleinen Verwaltungsrat der AöR angemessen abzubilden sind.

Die geplante Aufgabenverteilung ist problematisch: Das Grundangebot bestimmt das Land, nicht der Aufgabenträger SPNV, und das wirkt auch in die kommunale Planung hinein. Die frühe und kontinuierliche Beteiligung der betroffenen Kommunen bei lokal relevanten Themen wie der Gestaltung von Bahnhöfen, Anschlüssen zum lokalen ÖPNV oder der Reaktivierung von Strecken bleibt unklar. Und kann die AöR eigene Verkehrsunternehmen haben?

Die Aufgaben und Funktionen der verbleibenden regionalen Verbände bleiben unscharf. Die Abstimmung zwischen SPNV und ÖSPV ist wichtig, aber nicht geregelt, der Verweis auf die personelle Verflechtung der Gremien reicht nicht. Sind unterschiedliche Förderrichtlinien in den Verbünden sinnvoll? Das Land bzw. die Landesanstalt sollte in die Planung und Vorhaltung regionaler Schnellbusse in Ergänzung des Bahnnetzes stärker strukturell eingebunden sein.
Den angestrebten Wegfall der kleinen Alt-Zweckverbände in Westfalen sieht der VCD NRW positiv, damit wir am Ende weniger statt mehr Institutionen haben. Der Zuschnitt der Groß-Regionen wäre zu überprüfen. Gehört z.B. der Kreis Unna wegen seiner Verkehrsverflechtungen eher zum VRR als zu Westfalen? 

Ein Kernproblem: Im Gegensatz etwa zu Baden-Württemberg übernimmt das Land NRW keine formale Verantwortung für den SPNV. Das finanzielle Risiko bleibt am Ende bei den Kommunen. Andererseits legt das Land im Gesetz viele Details der Organisation, Planung und Finanzierung des SPNV fest, bis hin zur Struktur des Vorstands. Begründet wird das mit „Sorgen aus der Kommunalpolitik“. Das schränkt die kommunale Selbstverwaltung erheblich ein. Es zeigt auch ein erhebliches Misstrauen gegenüber der kommunalen Ebene und widerstrebende Interessen in der Politik. Das sieht der VCD NRW wie die Kommunen kritisch.

Eine bedeutende Lücke im Gesetz sieht der VCD NRW in der fehlenden strukturellen Beteiligungvon Fahrgast- und Nutzerverbänden (VCD, Pro Bahn, IHK, Studierende, Frauen, Senioren, Behinderte,..), die die Sicht der Fahrgäste kompetent in die Entscheidungsgremien einbringen können. Einzeleingaben und Befragungen, wie in den FAQ zum Gesetz genannt, reichen sicher nicht als Interessenvertretung. Wir denken, ein entsprechender Beirat könnte die Qualität der Diskussionen und Entscheidungen merklich verbessern. Alternativ wären auch sachkundige beratende Gäste im Verwaltungsrat denkbar, wie dies heute schon im VRR der Fall ist. (VCD und Pro Bahn sind dort ständige Gäste.) Die Beteiligung der Fahrgastverbände ist gesetzlich grundsätzlich zu verankern, in der GO der AöR (und der anderen ZV) konkret auszuführen. Fahrgastanforderungen sollen doch im Mittelpunkt der ÖPNV-Politik stehen, das ist jedenfalls eine oft genannte politische Grundaussage. 
Grundsätzlich ist die Frage nach der demokratischen Transparenz zu stellen, ein nur nichtöffentlich tagender Verwaltungsrat leistet das nicht hinreichend. Politische Vorlagen, Protokolle und Dokumente müssen öffentlich sein.

Wenn eine neue SPNV-Landeseinheit eingerichtet wird, sollten Änderungen der Gesamt-Organisation des ÖPNV und der Standorte so gering wie möglich gehalten werden. Es darf nicht dazu kommen, dass sich die Aufgabenträger lange Zeit viel mit sich selbst beschäftigen müssen und dass die neue Struktur Fachkompetenz verliert, wenn Personal Struktur- und Standortwechsel nicht mitmacht. Wir gehen davon aus, dass das Land das auch so sieht. Wir gehen auch davon aus, dass der Übergang von Verkehrsverträgen und Fahrzeugpools und Personal sachgerecht und rechtssicher abgewickelt werden kann. Die Umstellungskosten der Neuordnung sind unklar.

Zu Finanzen

Finanzierung: NRW gibt einerseits viel Geld für den ÖPNV, die strategische Orientierung ist aber noch schwach. Andererseits gibt es viele formale Detailregelungen, etwa die kleinteilige Aufteilung in einzelne Pauschalen, darin zusätzliche Vorgaben etwa für den Anteil der Fahrzeugförderung und die Festschreibung der Leistungs-Verhältnisse zwischen Ballungsräumen und ländlichen Räumen. Das zeugt von wenig Zutrauen in die Kommunen und kann sinnvolle strukturelle Veränderungen verhindern. Hier wäre eine Vereinfachung der Töpfe und formalen Regelungen sinnvoll.
Eine regelmäßige Anpassung der Pauschalen an die Kostenentwicklung ist festzuschreiben.

Auch die Konnexität ist ein Problem: Die Kommunalverbände werden verpflichtet, das D-Ticket anzuerkennen und das vom Land bestimmte große Grundangebot zu betreiben. Das Land gibt viel Geld dazu, bisher gab es wohl kein Finanzproblem, ob es am Ende wirklich auskömmlich ist, ist nicht gesichert. Größere Risiken entstehen z,B. durch Trassenpreisentwicklung oder durch drohende Insolvenz von EVU. Die für den SPNV zugesicherten 1,5 Mrd.€ sind weniger als die heutigen realen Haushaltsansätze (inklusive Verstärkungsangeboten). Die Kommunen sehen das Risiko zu Recht skeptisch. Die vom Land vorgegebenen Pflichten bedürfen einer gesicherten staatlichen Finanzierung bzw. einer Nachschusspflicht des Landes. 
ÖPNV als kommunale Pflichtaufgabe kann Haushalts-Spielräume erweitern und stärkt den ÖPNV politisch, es wäre deshalb zu begrüßen, bringt aber nicht mehr Geld.

Der VCD NRW unterstützt Forderungen nach mehr Bundesmitteln für Investitionen und Beteiligung an den Vorhaltekosten des ÖPNV über die Bahn hinaus. Begründung ist die Verantwortung des Bundes für die Klimaziele im Verkehr (Bundespolitiker zerreden gerade die dafür wichtige E-Mobilität) und für gleichwertige Lebensverhältnisse in Deutschland, die nicht von der Finanzkraft der Länder und Kommunen abhängen dürfen. Im Regionalisierungsgesetz hat der Bund das auch grundsätzlich akzeptiert. Land und Kommunen können die politisch gewollte und aus Fahrgastinteresse notwendige ÖPNV-Offensive nicht alleine stemmen.

Zu Inhalten

Die Attraktivität und Leistungsfähigkeit des ÖPNV in NRW ist erheblich zu stärken, wir brauchen eine ÖPNV-Offensive mit innovativen Ansätzen. Dazu kann auch das ÖPNV-Gesetz beitragen: Einführung von Landesstandards (als Voraussetzung für Fördermittel), Nachfrage-Entwicklung als Teil-Schlüssel für (Bonus-)Zahlungen (etwa statt eines 2%(!)-Schlüssels Fläche), erweiterter Katalog von Qualitätsfeldern für die Nahverkehrspläne, flexible Förderprogramme.
Die Kriterien für die Bemessung des SPNV-Grundangebots (Potentialanalysen) und die Abstimmung mit dem regionalen ÖSPV sind unklar. Die Landesebene sollte sich aktiv in die Planung des ergänzenden Netzes an regionalen Schnellbussen (SB) einbringen, um ein vollständiges Netz zu erhalten. Die Finanzierung des SB-Netzes sollte sich der SPNV-Finanzierung annähern, um Probleme mit Transitkommunen zu überwinden. Zurzeit ist die Entwicklung des SB-Netzes etwa im VRR (XBus) zögerlich, dort sind die Landes-Zuschüsse pro Bus-km erheblich geringer als in Westfalen.

Eine neutrale Stelle, etwa die AöR, sollte die Verursachung von Qualitätsmängeln bei Infrastruktur und Betrieb ermitteln. Das ermöglicht die verursachergerechte Zurechnung von Pönalen und schafft so richtige Anreize, das Warten auf verspätete Anschlüsse darf aber nicht pönalisiert werden.

Nahverkehrspläne (§8): Es braucht mehr Verpflichtung zur regionalen Planung, auch über benachbarte Aufgabenträger hinaus für weitreichende Verflechtungen, inklusive einer politischen Ebene. Über geeignete Planungsregionen wäre noch zu diskutieren (vgl. etwa Bayern und Baden-Württemberg), Regierungsbezirke (Regionalräte) und Verbünde sind zu groß. Die im Gesetzentwurf vorgesehene Möglichkeit gemeinsamer Nahverkehrspläne mehrerer Kreise ist ein Schritt in die richtige Richtung, und auch über heute bestehende Verbundgrenzen hinaus (Bsp. Dortmund und Kreis Unna). Die Übertragung der Erstellung der Nahverkehrspläne auf regionale Organisationen wie Zweckverbände sollte möglich sein.

Qualitätskriterien sind in der Nahverkehrs-Planung nicht nur für Personal und Fahrzeuge, sondern auch für Stationen, Information und Gesamtsystem (Transparenz und Usability) zu fordern, es können aber auch Wünsche an SPNV-Angebot und -Qualität angemeldet werden. 
Die Einbindung der NVP in SUMP ist folgerichtig, es sollte aber auch um die Einbindung des ÖPNV in konkretes kommunales Mobilitätsmanagement gehen (Verknüpfung von Jobtickets und Sharing und Parkraum-Management, Einbindung von Mitfahrangeboten, Entzerrung von Verkehrsspitzen u.a.).

Kommunale ÖPNV-Planung und Management könnten durch ein Kompetenzcenter Nahverkehrsplanung oder eine AG ÖPNV NRW analog zur AGFS fachlich unterstützt werden.

Technische Anmerkung (nicht nur zu diesem Gesetz): 

Ein neuer Gesamttext des Gesetzes, in dem alle Ergänzungen und Streichungen gekennzeichnet sind, wäre als ergänzende Information für Bürger(innen) wie Politik eine wesentliche Erleichterung für das Verständnis und ein Zeichen, dass Beteiligung gewünscht und leicht gemacht wird. 

Zur ÖPNV-Qualität generell

Aus Fahrgastsicht wünscht sich der VCD NRW mehr fahrgastfreundliche Regeln und Initiativen für NRW. Einige materielle Anforderungen sollen hier kurz aufgezählt werden, um an die hinter dem Gesetz stehenden realen Ziele zu erinnern, für Erläuterungen stehen wir natürlich gerne zur Verfügung. Der ÖPNV muss die Fahrgastmengen, die die Politik als Ziel gesetzt hat, anziehen und dann auch befördern können. Das erfordert innovative Ansätze und eine Offensive, also mehr als Bestandssicherung. Was davon im Gesetz (Anforderungen u.a. an NVP), in Förderrichtlinien und-programmen, in technischen Richtlinien oder einfach in der praktischen ÖPNV-Politik definiert bzw. umgesetzt werden kann und soll, ist zu diskutieren.

• Landesweite Angebots- und Qualitäts-Standards und ein Landes-Nahverkehrskonzept sjnd Basis für echte Freizügigkeit im ÖPNV und ernsthafte Alternative zum Privatauto (vgl. andere Bundesländer), inkl. Bedarfsverkehr und neues Mitfahren (digitales Trampen). Wesentliche ergänzende Standards sind ausreichendes Platzangebot und Verlässlichkeit und sichere Anschlüsse. Mehr Platzangebot in RRX /RE ist wegen der durch das D-Ticket stark erhöhten Nachfrage im Regionalverkehr schnell anzugehen (längere Züge und Bahnsteige).
• Gute Analyse-Instrumente helfen bei der kundenorientierten Steuerung: Gesamt-Kennzahl Verlässlichkeit (Pünktlichkeit plus Ausfälle plus baubedingte Fahrzeitverlängerungen, mit betroffenen Fahrgastmengen gewichtet), regelmäßiger ÖPNV-Klimatest (Online, etwa in Zusammenarbeit mit dem VCD), Usability-Tests des ÖPNV-Systems, Potenzialanalysen.
• Aktive Mobilitätsgarantie einführen (d.h. Ersatzangebote bei Störungen ohne Vorleistung der Fahrgäste), außerdem Verlässlichkeits-Strategie verstärken (Personaloffensive, Reserven, Fahrplanpuffer, Robustes Netz, Verbesserung von Ersatzverkehren, Resilienz-Maßnahmen,..), baubedingte Sperrungen minimieren, Anschluss-Sicherung zwischen SPNV und ÖSPV.
• Schnellbusse als wichtige Ergänzung des SPNV sind überregional zu planen und finanziell dem SPNV gleichzustellen. Sie sollen nicht nur Bahnhöfe verknüpfen, was zu unattraktiven Umsteigezwängen und Anschlussrisiken führt, sondern auch eigenständige direkte Verkehrsrelationen bedienen und Nebenziele (in Großstädten) anbinden sowie parallele (Teil-)Alternativen bei Störungen im Bahnverkehr vorhalten.
• Standards für einen flächendeckenden Bedarfsverkehr sind umzusetzen: in allgemeine Fahrplanauskunft integriert inkl. Buchung, gut abgestimmt auf Linienverkehr (Taktraster, Anschluss-Sicherung), einheitliche Basisprodukte, dauerhaft wirtschaftlich tragfähiges Konzept inkl. modernisiertes Taxi-Angebot. (ÖPNV-Taxi und Bürgerbusse sind wichtige Teile davon.)
• Nutzerfreundliche Bahn-Infrastruktur: In §2 (2) ÖPNVG werden „unbefriedigend genutzte Schienenstrecken“ besonders erwähnt, mindestens so wichtig sind Strecken mit unzureichendem Angebot, d.h. wo schon vorhandene hohe Nachfrage nicht befriedigend abgewickelt werden kann. 
  Die Notwendigkeit von langen (Voll-)Sperrzeiten, die Ersatzkonzepte und die Bauprioritäten der DB InfraGO AG sollten vom Land kritisch überprüft werden. Das “Robuste Netz“ muss wesentlich schneller umgesetzt und erweitert werden.
• Zügige Umsetzung von Barrierefreiheit im weiteren Sinne, also nicht nur Stufen und Spalte und Blindenleitung, sondern auch Entfernung zur Haltestelle (für Senioren und Behinderte häufig die entscheidende Barriere), Barrierefreiheit auch bei Störungen /Sperrungen, Lesbarkeit und Verständlichkeit (!) von Informationen. Durchgehende barrierefreie Routen sind zuverlässig zu beauskunften.
• Ein wesentliches Thema ist die Kommunikation und Information, nur das wahrgenommene Angebot kann wirken. Es geht u.a. um aktive Basisinfos zu ÖPNV und nachhaltigem Verkehr an alle Haushalte, Transparenz des ÖPNV-Angebots, durchgehende Wegweisung im öffentlichen Raum und in Knotenpunkten, die Modernisierung und Vereinheitlichung der Auskunftssysteme (inkl. Bedarfs- und Mitfahr-Angeboten), mit vollständigen und geprüften. Daten. Mit neuen KI-gestützten Auskunftskriterien wie zu erwartenden Verspätungs- und (z.T. wagenscharfe) Überfüllungs-Risiken können durch Lenkung der Fahrgäste „virtuell“ Verlässlichkeit und Platzangebot merklich verbessert werden.
• Fahrgastfreundliche Vertriebs- und Zahlungssysteme: (Die Tarifbedingungen von NRW-Tarif und NRW-Verbundtarifen umfassen insgesamt 1111 Seiten! - ohne Deutschland-Tarif und DB.) Verbund-Tarife weiter vereinfachen (insbes. in Westfalen), Grundsortiment (inkl. 24h-Tickets) in Fahrzeugen weiter anbieten. (eTarif ausbauen, aber Ticketerwerb ohne Smartphone und ohne Konto garantieren.)
  Weitergehende Ticketverbesserungen: bundes- (europa-?) weites 24h-Basisticket entwickeln, wichtige Verbesserungen des Deutschland-Ticket initiieren (freie Kindermitnahme bis 14 Jahre, Abo-Anreiz = 1 Freimonat nach 11 durchgehend bezahlten Monaten = praktisch kostenneutral).

Für Erläuterungen der Stichpunkte stehen wir gerne zur Verfügung.